Международное климатическое регулирование

Экономист Игорь Макаров об изменениях климата, Киотском договоре и Вестфальской системе международных отношений

В целом изменение климата, охватывая весь мир, ведет в первую очередь к негативным последствиям, хотя целый ряд позитивных последствий для некоторых стран и регионов тоже присутствует. Изменение климата — это глобальная проблема, которая, наверное, самая глобальная из всех существующих проблем, потому что охватывает действительно все человечество, поэтому она требует международного взаимодействия и взаимодействия всех стран мира.

Такое международное взаимодействие началось в начале 1990-х годов. В 1992 году была подписана Рамочная конвенция ООН об изменении климата — документ, который имеет чрезвычайно общий, абстрактный характер, констатирует проблему, заявляет о том, что проблема изменения климата опасна. Заявляет, что, скорее всего, основной вклад в эту проблему вносит антропогенная деятельность, в частности выбросы парниковых газов, и констатирует готовность человечества бороться с изменением климата, противостоять ему. Кроме того, Рамочная конвенция содержит принцип предосторожности, согласно которому даже неполная уверенность в том, что именно антропогенная деятельность человека является ключевым фактором изменения климата, не должна служить основанием для бездействия, для того чтобы не принимать меры по сокращению выбросов парниковых газов.

Устойчивое развитие

Еще один важный принцип, который содержится в Рамочной конвенции, — это принцип общей недифференцированной ответственности. Несмотря на то что ответственность за противодействие изменению климата несут все страны, основная ответственность ложится все-таки на развитые страны и страны с переходной экономикой. Во-первых, они являются более богатыми, и идея состоит в том, что бедным странам сложнее противодействовать изменению климата, так как у них гораздо больше других проблем, а во-вторых, именно развитые страны и страны с переходной экономикой были ответственны за выбросы парниковых газов в XX веке. В этом смысле они в большей степени ответственны за имеющиеся и происходящие изменения климата.

Рамочная конвенция была очень абстрактным документом, поэтому требовалось дополнение к ней, конкретизирующее обязательства разных стран. Таким дополнением стал Киотский протокол, подписанный в 1997 году. Он как раз определял конкретные количественные обязательства разных стран по сокращению выбросов парниковых газов. Такие обязательства существовали именно для развитых стран и стран с переходной экономикой. Например, к 2012 году Европейский союз должен был сократить выбросы на 8 % по сравнению с уровнем 1990 года, Россия должна была оставить выбросы на уровне 1990 года, Соединенные Штаты должны были сократить выбросы на 5 % от уровня 1990 года. Правда, Соединенные Штаты в итоге так и не ратифицировали Киотский протокол.

Киотский протокол был очень важным первым шагом на пути человечества в борьбе с изменением климата, однако в основном он все-таки был неэффективен. В первую очередь из-за того, что обязательств, которые взяли на себя развитые страны, не хватало, для того чтобы как-то воздействовать на климатическую систему — в сумме развитые страны должны были сократить выбросы на 5,2 % к 2012 году. Еще один важный недостаток Киотского протокола — то, что в нем не участвовали ведущие развивающиеся страны, в первую очередь Китай и Индия. Они в этот период стали стремительно расти, и уже в середине 2000-х годов выбросы развивающихся стран, которые не несли количественных обязательств по Киотскому протоколу, уже превысили выбросы развитых стран. Конечно, необходимо было новое универсальное соглашение, которое бы включало в себя не только развитые страны, но уже и развивающиеся. Такое соглашение стали вырабатывать в середине 2000-х годов, но этот процесс натолкнулся на целый ряд серьезных проблем.

Современные изменения климата

Проблема глобального изменения климата — это глобальная проблема, а противодействие этой проблеме является глобальным общественным благом. Проблема с глобальным общественным благом состоит в том, что экономисты иногда называют «проблемой безбилетника». Она заключается в стимулах уклоняться от оплаты общественного блага, которые возникают у каждого участника, для того чтобы получать выгоду от него без уплаты своей части взноса за это общественное благо. Стимулы такого поведения заключаются в том, что уклонение от уплаты снижает объем предоставляемого общественного блага лишь на очень небольшой уровень. Соответственно, выгоды безбилетника от пользования общественным благом снижаются совсем на чуть-чуть. В то же время безбилетник лишает себя каких-либо издержек на оплату общественного блага. Таким образом, с точки зрения каждой страны в принципе рациональным поведением является именно уклонение от уплаты общественного блага — уклонение от сокращения выбросов, с тем чтобы другие страны сокращали выбросы, а не данная страна. Но если все страны будут так делать (а все страны рационально хотели бы так делать), то, естественно, общественное благо не будет производиться вовсе, и изменение климата продолжится так, как оно продолжалось на протяжении предшествующий истории.

На государственном уровне проблема безбилетника обычно решается вмешательством государства, то есть государство выступает неким контролером и накладывает в случае необходимости штрафы или какие-то санкции на нарушителя, на безбилетника, однако на международном уровне такое поведение невозможно, так как нет самого аналога государства над государствами. Иногда это называют «вестфальской дилеммой». В Вестфальской системе международных отношений, базирующихся на принципе суверенитета, никакие обязательства не могут быть наложены на страны без их согласия на то, хотя эти обязательства вполне возможно более рациональной точки зрения общественного блага.

Таким образом, новое универсальное соглашение вырабатывалось очень долго и тяжело. Развивающиеся страны не хотели отказываться от принципа общей недифференцированной ответственности. Некоторые развитые страны, например США, в силу особенностей собственной политической системы, тоже с трудом признавали необходимость нового универсального соглашения. Но из этого был найден довольно неочевидный, на первый взгляд, парадоксальный выход. Новое универсальное соглашение все-таки было подписано, это случилось в Париже в 2015 году. Это соглашение имело необязательный ? по крайней мере, в части сокращения выбросов ? характер. То есть страны не брали на себя обязательства по сокращению выбросов, они лишь предлагали собственные цели по сокращению выбросов, выработанные, исходя из их собственных представлений о траектории своего экономического развития, о траектории развития их собственных энергетических систем и так далее.

То есть соглашение строилось по принципу «снизу вверх»: не общая цель делилась между странами, когда на каждую из них приходился свой собственный кусок пирога, а каждая страна предлагала собственные цели, которые складывались в общую цель. Она не обязательно должна соответствовать общему благу, однако именно в этом заключался шанс на принятие универсального соглашения.

По итогам парижской конференции взгляды на эффективность данного соглашения разошлись. Некоторые исследователи считают, что необязательный характер соглашения — это очень плохо, потому что у стран есть возможность нарушать собственные планы. Они ничем не обязаны перед другими странами, и это вряд ли приведет к решительному сокращению выбросов. Другие считают, что на самом деле универсальный характер соглашения гораздо важнее обязательного. Киотский протокол был обязательным соглашением, однако это не мешало Соединенным Штатам не ратифицировать его. Канада в 2011 году, всего лишь за год до срока подведения итогов по выполнению обязательств, вышла из Киотского протокола, и не было практически никаких возможностей воздействовать на эти страны. То есть то, что Киотский протокол был обязательным соглашением, на самом деле не сыграло решающей роли в обеспечении эффективности этого соглашения.

Поэтому более важно обеспечить универсальный характер соглашения, чтобы все страны задекларировали свое желание сокращать выбросы. Таким образом можно прийти к консенсусу относительно того, что человечество движется в сторону безуглеродного будущего, в сторону зеленого будущего. Это вселит уверенность в различных экономических агентов на более низком уровне — в различные компании, различные инвестиционные фонды, в государства — в том, что за сокращением выбросов все-таки будущее и в это стоит вкладывать. И такой подход к Парижскому соглашению позволяет констатировать, что, несмотря на то что оно имеет необязательный характер, его все-таки можно признать успешным.

Игорь Макаров

кандидат экономических наук, доцент факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ

Источник: postnauka.ru